“中国社会工作2.0”及其历史与国际意义

内容提要：本文诉诸历史脉络和比较视野，对中国社会工作的现状、需求及其进一步提升的必要性进行了探讨和反思，同时提出“中国社会工作2.0”话题借以抛砖引玉。中国大陆社会工作重建三十余年，而实质性的发展仅有十余年，这种历史性的反差可以从总体公共政策(GPP)的转变中窥见端倪。我们必须清醒地认识到，近年来社会工作发展遭遇的“低谷”和依然存在的“陷阱”。由此，在透彻理解“十九大”重大决策的基础上，我们试图勾勒新时代社会工作的发展背景和思路：(1)求“平衡”，就不能再奉行“GDP主义”“经济国家”的发展思路也应该退出历史舞台；(2)求“充分”，就仍然要坚持以经济建设为基础，而不照搬欧美“福利国家”公共政策模式。在此基础上，社会工作专业应与其它社会科学一道担负时代责任，趁“十九大”机会之窗，抓住“平衡”的核心问题，致力于发展成为一级学科，并加强其研究及合格师资(包括社会工作专业博士)的培养，为实现社会公平和公正发挥积极作用。

关键词：中国社会工作2.0 总体公共政策(GPP) 充分与平衡发展战略 社会工作教育与研究

作者简介：陈社英，清华大学社会工作研究中心主任，美国佩斯大学终身教授、原学术副校务长，主要研究方向为社会工作与社区服务。

一、引言

顾名思义，2.0是1.0的升级版。然而，中国社会工作的发展现状及需求究竟如何，有没有必要升级，若有的话又如何提升，这些需要置于历史的脉络和比较的视野中来加以探讨和反思。众所周知，中国大陆社会工作重建已有30多年，其间有很多学者参与其中，也培养了大量的毕业生。追本溯源，还要看到20世纪50年代初期全国高等学校院系调整之前，社会工作专业在大陆的发展，以及此后大陆停办30多年期间，在台港澳的继续发展。通过这些年来的发掘与交流，很多珍贵史料已被陆续整理成文，现有著作甚丰，无须在此赘述。故“中国社会工作1.0”用于本文，主要是指自20世纪80年代以来，社会工作专业在中国大陆恢复重建至今的成果。

关于社会工作专业在中国大陆恢复重建的时间起点，现有文献中可看到有不同的说法。以雷洁琼先生为代表的一批前辈学者，为大陆社会工作的重建进行了积极倡导；①而以民政部门为主导的政府支持，则是社会工作专业重新奠基的实际推动力量和重要资源。②另一方面，由于师资与教材双重缺乏，社会工作教育与研究的开展当初还只是零星尝试。而台湾学术界中文教科书的传入，为大陆社会工作专业重建提供了稀缺而珍贵的资料。香港大学与中山大学社会工作教育与研究合作计划在1986-1987年度启动，这也是中国大陆首次大规模引进境外师资加上自主开发，最早对高校学生进行系统的社会工作专业教育。因此，中山大学社会学系1984级本科生也是中国大陆社会工作专业重建培养的第一批毕业生。不仅如此，于1988～1989年中山大学还承办了全国首届社会工作师资培训班，具体由陈社英老师负责主持设计，通过借助香港大学社会工作系的师资力量，培育了中国大陆社会工作教育的第一批种子。与此同时还主持开展了广东省社会发展战略与社会保障改革研究、广州城市社区服务研究、深圳宝安农村基层社会保障研究等，并带领社会工作专业的学生进行了实地考察、实习调研及毕业论文撰写等。

二、中国社会工作发展的国际历史视野

虽然中国大陆社会工作的重建迄今已有30余年的历史，但是大家谈论最多的却是“中国社会工作十年(2006-2016)”。至于为什么前二十年没有太大的发展，这一点并没有太多的人去关注和研究。究竟这十年与那二十年的反差是历史的偶然，还是必然？换句话说，其中到底有无历史的主导性因素？倘若有的话，那又是什么，能不能有一个理论层面的诠释？十年辉煌之后，社会工作似乎又遭遇了一个低谷且依然存在着一些“陷阱”，这又如何解释？温故而知新，不透彻理解以往的艰难曲折，就不会珍惜后来的扶摇直上，也很难在遭遇新的挫折时继续对前途充满信心。因此，回顾那段历程并将其放置于广阔的历史与国际视野下，对于充分理解社会工作的使命、机遇和挑战以及“中国社会工作2.0”的含义具有重要意义。

20世纪80年代，中国大陆的改革开放如火如荼，令人鼓舞并充满希望，其中也包括了社区服务在大中型城市的推行和社会工作专业在中山大学、北京大学等重点高校的重建。但是这些“社会”事业与理想，在“以经济建设为中心”的大气候下，面临的更多是道路坎坷、资源缺乏且难以改变的现实。社会工作专业化与职业化是否会迎来大的发展，在当时并没有人能给出答案，甚至没有人把它当作是一个重要问题来看待。1992年，邓小平南行讲话之后，改革开放愈发加快和加大了步伐，“以经济建设为中心”把中国大陆继续推向腾飞高地。然而，现实存在和不断涌现的社会问题如何解决，而且有些问题越演越烈，这些都引发了国内外关心中国社会建设事业的人们的高度关注，他们致力从西方国家中寻求经验与启示。众所周知，福利国家、社会政策、社区照顾、社会工作、社会服务等在西方被视为公共政策的基石、核心或重要组成部分，在当时(以及后来相当长一段时期)的中国大陆，公共政策在议事日程上并未占据太大分量。尽管社会学者和民政干部就现实社会问题广泛呼吁，哲学或历史学出身的社会工作教师从社会主义的要求推理论证，其结果却不尽如人意。这种困惑与无助感，成为笔者当时上下求索甚至远渡重洋去“先进国家”寻找科学答案的一个内在动力。

令人失望的是，无论从老牌英国诞生的福利国家学说里，还是在20世纪新学霸美国的社会政策研究中，都找不到切合中国大陆实际的答案。然而，以英美经验为启示却可以得到两个重大研究议题：一是为什么中国大陆实行改革开放却与福利国家走了一条相反的路径，以经济建设为中心甚至不惜以牺牲部分社会政策原则为成本；二是中国最终会不会发展成为一个成熟的福利国家。前一问题在当时尤为紧迫，且现在对于评价“以经济建设为中心”的历史性决策也十分重要。真正懂得中国国情并对国内“体制”运作有切身体会的人知道，当时中国政府面对的残酷现实是，要么发展经济，要么被甩出全球经济体之外。显然，只是一味地批评或批判并不能解决实际问题，一方面，既不能把一个改革的政府“批判垮”，另一方面，也不可能倒退回到改革开放以前的社会。然而，国际上的很多人，包括许多学者，并不理解这一点，也没有贴切的理论解释，更多的只不过是贴意识形态的标签，或者套用过时陈腐的研究范式(如state socialism)进行解释。笔者于1989-1991年间在香港的研究发现(论述首先提交给香港大学社会工作系，后在美国出版，全球发行)，③批判了西方对于中国研究的意识形态化以及国内外对福利国家模式的生搬硬套，④开辟了总体公共政策(general public policy,GPP)新研究领域，并从这一高度界定和解释了中国作为一个变迁中的“经济国家”(economic state in transition)的存在与发展，⑤从而填补了社会政策学科的这一空白，也为理解中国社会工作的发展提供了一个国际与历史的视野。

三、经济国家的变迁与中国大陆社会工作的发展

“经济国家”是相对于“福利国家”而言的，但经济国家与福利国家都不是仅指一个国家或政府的众多功能之一，而是从总体公共政策(GPP)这个层面高度定义的(这也是为何福利国家几乎是西方发达国家的专利，很少有人会把第三世界国家归属于福利国家一类)。所谓总体公共政策，是确定一个政策系统的优先目标及首选手段的指南。⑥福利国家把社会福利的供给作为优先目标及首选手段，而经济国家则可能一切以经济建设为中心(依此类推，“战争国家”热衷于穷兵黩武，“政治国家”则强调政治可以冲击一切等)。更进一步的分析可以发现，奉行不同类型GPP的国家在结构、功能、指导思想等多方面都会有本质区别。⑦

中国自建立社会主义公有制之日起，就决定了其国家的主要职能之一是代表广大人民管理经济事务，经济部门在政府结构中自然占据一定的主导性地位(包括财政预算等)，这与建立在资本主义私有制基础上的西方福利国家截然不同(因为后者所依赖的资本家或私人企业家对于前者来说基本上不存在)。因此，把主要精力用来进行经济建设和发展生产力，也是新中国党和政府最重要的历史使命(如财政预算的大头用于扩大再生产，这在西方福利国家闻所未闻，也是比较研究中的最大陷阱)。实际上，中国大陆在建国初期的制度设计，按其当时所信奉的正统科学社会主义理论，在很大程度上反映了这一客观要求，包括计划经济、“两种生产”(物质资料生产和人口生产)、教育与生产劳动相结合、“企业办社会”和政府管生产等。

但是，由于这个社会主义“经济国家”是从战争的血与火中诞生的，加上接踵而来的外部挑衅和内部原因，在理论上逐步导致出现“以阶级斗争为纲”的指导思想，在实践中偏离了经济国家应有的发展轨道。一个又一个的政治运动将其GPP不断意识形态化和政治化，最后形成“无产阶级文化大革命”的高潮，严重冲击了国家经济与民生。倘若忽略这个曾经被极度政治化的历史事实，忽视GPP的重要性乃至决定性作用，而将经济落后简单地归咎于过去经济国家的一些制度性安排，或将1978年后中国经济快速发展简单归功于新自由主义之类的经济学思想，将是本末倒置的做法(笔者GPP研究中的一个结论，就是一些制度设计包括适度的国家计划作为积极的经济要素，在国际共产主义运动史上并没有在正常条件下得到科学、客观、系统而充分的实践检验)。所以，中共十一届三中全会最重要的历史意义就是拨乱反正，即还经济国家以本来面目，把工作重点转移到经济建设上来。改革开放的种种具体措施，则是实现这一重新确认的GPP的新方法、策略和手段，而后者又为市场机制的成功确立创造了得天独厚的历史条件。经济国家GPP去政治化再加上改革开放，导致中国大陆经济持续高速发展乃至今日的腾飞，这才是所谓“中国模式”的最大特点。另一方面，以经济建设为中心势必也影响到了“社会”发展的各个方面，包括社会福利服务、医疗卫生、住房、教育等各种社会资源的供给和公平分配。在这种情况下，留给社会工作的发展空间自然也是相当有限的。这一“经济国家”以及整个社会高度经济化的GPP取向，是中国大陆社会工作在重建的前二十年没有太大起色的主要原因之一。

然而，“文革”后终于得到彻底实现的“经济国家”，却紧接着经历了一个逐步去经济化的过程。首先表现在改革开放所引起的政府结构与职能转变(如下放企业自主权、利改税、经济部门关停并转、社会管理机构的重整加强等)，伴随的是社会上“人人下海”和混合所有制经济的形成与发展。随着经济的高速但不平衡发展，社会问题突显并越来越受到公共政策关注。⑧进入21世纪之后，中共中央陆续提出了一系列关于构建社会主义和谐社会的战略构想，也为中国大陆社会工作的发展逐步扩大了发展空间。特别是2006年10月中共中央十六届六中全会作出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，到2017年10月中国共产党第十九次全国代表大会提出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”，中国大陆的GPP已从偏重经济转型到兼顾社会，逐步进入一个新的时代。这就是中国大陆社工界在“十九大”之前高歌“社会工作发展十年”(2006-2016，而不是三十年)的时代背景及其概念逻辑。

从更高的层面来看，这个GPP理论的解释和预测，与“十九大”关于社会主要矛盾的判断完全吻合。GPP从“以经济建设为中心”上升转型到“以经济建设为基础、社会经济动态平衡发展”，这是笔者一贯的研究主张和决策建议。对今后中国公共政策发展最重要的指导意义在于：(1)求“平衡”，就不能再奉行“GDP主义”(任何时候都总是以经济建设为中心)，“经济国家”正在退出历史舞台；(2)求“充分”，就仍要坚持以经济建设为基础，而不能照搬“福利国家”的公共政策模式。从历史与比较研究意义上，中国大陆正在进入一个“后经济国家”新时期，⑨应该是最为合适的理论解释(即不会回到经济国家，也不会变成福利国家)。与形形色色的经济学派几乎垄断了中国大陆最重要公共政策对话的经济国家时期相比较，社会工作专业与其他“社会”科学一道担负领导责任的新时代已经来临了。这是大势所趋，也是社会工作者自信的依据所在。道路可能还会有曲折，前途却是一片光明。⑩不过，虽然机会之窗已经敞开，中国大陆社会工作在引领时代潮流、解决“不平衡”的主要社会矛盾过程中，能否做到一枝独秀，还需要更进一步的考察分析。

四、中国社会工作进一步提升的必要性

笔者对中国大陆社会工作“转型升级”的必要性有一个认识的过程，而这个认识并非出自某个理论的推断或基于某种固有模式的评判，抑或源于闭门造车式的思辨。在卸下行政职务而有更多的精力关注中国社会工作的发展状况之后，笔者通过各种途径获得了许多感性认识，包括到华南、华东、华北、中南、西南、西北、港澳等地做调研，以及与社会工作师生、实务工作者及其服务对象在讲堂、会场和机构等内外进行多层次交流。即使远在国外，慕名而来的国内莘莘学子所分享的内心困惑也发人深省，即中国大陆社会工作发展的现状一方面是轰轰烈烈，另一方面却又有一股说不出的味道。回到国内，即使是在清华这样的顶尖学府，也有资深教授直言不讳，认为按一些现有做法与国外社会工作同行很难进行实质性专业沟通，并为大陆社会工作的发展感到担忧。根据中国社会工作教育协会负责人之一分享的调查估算数据，中国大陆社会工作师资中拥有社会工作专业学位的仅占19％。

由非社会工作专业师资任教专业课程，在社会工作教育恢复重建30多年之后仍被然被认为是正常现象。原因是：一方面是合格社会工作师资的明显缺乏；另一方面却有大量的社会工作教师将很大精力投入到拿经费、办机构中去。这也被认为是正常现象，并通过评选“社会工作领军人才”进行奖励，同时却也成为社会工作专业不成熟、学术不过硬，因而没办法脱离社会学卵翼的一个主要理由。30多年前笔者在中山大学具体负责首批社会工作学生教育与师资培训时所最为关注的职业化和专业化问题，到今天貌似已经得到解决，其实却受到待遇不高、士气低落、人才流失等种种因素的困扰。专业化仍然处于“探索阶段”，一系列基本与核心的问题并没有得到解决，有些甚至还没有被认识到和提出来。曾有描述说，“中国大陆社会工作领域山头多坑也多，个头大却仍被当作三岁的娃”。不同看法之间的交锋，时常被聚焦在社会工作与社会学的“分”与“合”的问题上。但实际上，中国大陆社会工作发展遇到的瓶颈，并不仅仅在于与社会学的关系，因为还有心理学与精神卫生、文化人类学、伦理学、公共政策与管理、公共与发展经济学、法学等。所有相关社会行为学科都是社会工作的理论基础或组成部分，但社会工作却仍要挣扎建立自己的专业身份以取得平等学科地位，至少是在申报研究基金、遴选核心学刊、增设博士点、入围“双一流”等与本专业健康长足发展密切相关的学术资源公平分配等问题上，有理论的和现实的需要。

毋庸置疑，中国大陆社会工作发展迄今(即所谓“中国社会工作1.0”)已取得了巨大的成就，而这些都是与中国社会工作教育与研究重建的第一批拓荒者们的努力分不开。但是，无论从社会的需要、时代的变化来说，还是从专业本身存在的、不可否认的一些问题来说，中国大陆社会工作的发展都亟待也正面临着一个质的飞跃。而这需要全国社会工作教育者、研究者、实务工作者及其支持者、协作者们(包括高等教育与科研管理部门)一起共同努力。在中国香港与中国澳门回归，海峡两岸交流日趋紧密的新形势下，大陆社会工作的发展亦不可能孤立存在，中国特色再也不能仅仅理解为是大陆特色。中国港澳台的社会工作所取得的成就以及各自存在的一些问题，都应该看作是中国社会工作本土化发展的有机组成部分，这也是中国社会工作转型升级不可或缺的一部分。还要与国际社会工作界在专业上真正接轨、在学术上做出贡献、在实务上树立榜样，才能与中国快速崛起的国际地位相符合。

如果说，中国大陆社会工作重建前二十年里所遭遇的瓶颈主要归结为“经济国家”GPP之下的制度限制问题，那么，其后“社会工作十年”辉煌时期里可能或应该完成但并未完成的一些重要任务，如像公共管理、公安学、教育学、新闻传播学等一样成为“一级学科”(以获取更多的学术资源和更大的社会支持)，就要从社会工作专业内部寻找原因。2006年，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(如下简称《决定》)，特别指出“建设宏大的社会工作人才队伍，造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要”。把一个专业的发展放置于执政党的核心文件及政府报告中，并且不止一次，这在世界上也是十分罕见的。

《决定》强调的不是社会学也不是其他学科，而是社会工作。在这种机遇中未趁势提升社会工作使其成为与其他姊妹专业平等的一级学科，令人遗憾地感到痛失中国社会工作发展史上最好的机会之窗。这里需要说明的是，时机不成熟不能成为理由，当年中国大陆第一个正式社会工作专业几乎一无所有却能获批办起来，如今社会工作专业遍地开花却难以自立于学科之林。此外，所有专业都要求本专业师资，却唯独社会工作不需要，这不能不令人反思到底是逻辑问题还是利益问题，也不能不令人担忧其后果(科教体制内和社会上的)及深远影响(因为这显然与当年重建社会工作作为一门专业的初心不符)。

当然，中国大陆GPP的转变虽然对社会工作的发展极为有利，但并不意味着社会工作从此就再也不受任何制度的束缚了。譬如“社会工作十年”“社会工作的春天”等赞歌还没唱完，包括广州中山大学在内的几所高校社会工作专业突然被停办，就像一股“倒春寒”让社会工作界不知所措。其实，这种决定并非只是针对社会工作专业，它对高教管理制度及中国特色决策过程的深入理解会有很大帮助。(11)当然，这种现象与“社会工作十年”之后，其专业仍然半隐形存在且无法独立也不无关系。所幸的是，虽然党的十九大核心文件中没有再专门提及社会工作，但机会之窗并没有关闭。相反，“十九大”关于社会主要矛盾转化的论断，为社会工作引领新时代社会发展开辟了更为广阔的道路，包括抓住“平衡”这一核心问题，澄清误解、反对有意歪曲“十九大”精神，为实现社会公平正义而发挥积极的领导作用。而充分发挥这个作用的前提，就是社会工作必须成为一级学科，并加强社会工作研究及本专业师资培养(包括社会工作硕士后实践经验以及专业与学术博士学位的严肃精心设计)。

五、打造中国社会工作2.0，引领平衡发展新潮流

以上阐述了“中国社会工作2.0”的历史与国际意义，并论证了中国社会工作进一步提升的必要性。但中国社会工作2.0的特征与要求究竟是什么？又如何通过打造中国社会工作2.0来引领社会经济平衡发展的大潮流？这里因篇幅所限无法逐一给出更详尽的答案，只能在后续研究中逐步加以分析和讨论。但是，通过以上的回顾和提出的问题，可以总结出以下几个要点，作为拟定行动纲领以及研究假设系统的参考指南。

(1)赋予中国、中国特色以及中国社会工作以“两岸四地”(海峡两岸暨港澳)的完整含义，不能仅限于大陆。

(2)正确理解本土化与国际化之间的关系，博采众长、共赢分享，避免将本土化弄成“作茧自缚”或将国际化弄成“崇洋媚外”。

(3)专业化水平应有质的飞跃和提升，社会工作教育主要由受过社会工作系统严格训练(拥有认可社会工作学位或豁免资格)的师资承担，社会工作专业在大陆成为一级学科。在明确学科界限的前提下(即不被任何其他专业据为己有)，大力开展跨学科的平等对话与合作(即不“踹开”任何相关专业，包括社会学与经济学)，并积极发展既独立又共建的社会工作博士学位教育。

(4)高校社会工作教师以教学与科研为主、服务为辅，并以学生培养为重点。加强社会工作研究与方法论研究训练，尊重高等教育规律，积极参与高校管理和高等教育制度改革，建立严谨有效且独立自主的专业认证标准和评估体系；

(5)社会工作实务由全职社会工作者主导，有独立明确的专业资格身份认同，专业化与职业化互相促进，制度设计使社会工作职业相对稳定并具有专业尊严，以达到与其他助人专业相对公平的社会地位。

(6)引领新时代社会平衡发展，社会工作者有专业道德与使命感，以服务大众、实现社会公平正义为己任，积极参与公共管理与社会政策的制定。让社会各界了解社会工作科学与艺术的双重属性、文史哲经法社科技数学等理论与研究基础，以及在应用社会科学和社会实践中的主导地位。

以上这些，对于充分理解中国社会工作的使命、机遇和挑战具有重要意义。真正“社会工作春天”的到来，还有待于海峡两岸暨港澳的社会工作教育者、研究者、实务工作者及其支持者、协作者们的共同努力，以促成中国社会工作2.0的早日实现。

注：本文曾作为清华海峡研究院—中国社会工作公益智库“中国社会工作新时代”研讨会主旨演讲稿，在原稿基础上做了修订。

注释：

①王思斌：《雷洁琼的社会工作思想与实践》，《社会工作》，2004(9)。

②彭秀良、卢谋华：《新时期中国社会工作的拓荒者》，《中国社会工作》，2016(31)。

③⑦Chen,Sheying.Social Policy of the Economic State and Community Care in Chinese Culture:Aging,Family,Urban Change,and the Socialist Welfare Pluralism.Brookfield,VT:Ashgate,1996,1998.

④⑤Chen,Sheying.Economic reform and social change in China:Past,present,and future of the economic state.International Journal of Politics,Culture,and Society,2002,15(4):569-589.

⑥Morris,Robert.Social Policy of the American Welfare State:An Introduction to Policy Analysis(2nd Ed.).New York:Longman,1985.

⑧⑨陈社英：《社会问题与后经济国家：中国特色总体公共政策的挑战和机遇》，梁小楠译，《改革与战略》，2013(8)。

⑩徐永祥：《我从内心怎么看社会工作前景？四个字“不可阻挡”》，http://www.sohu.com/a/159389735_491282，2017.12.25。

(11)刘梦：《社会工作学科建设的几点思考》，《社会建设》，2017(4)。