身份认同与社区融合-以广州大学城安置区为例

原题：公众参与下的安置区身份认同与社区融合——以广州市大学城拆迁安置区为例

一、前言

2017年6月，中共中央、国务院下发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，文件首次提出了“城乡社区治理”的概念，并提出到2020年中国要基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。

同时，党的十九大报告明确提出：打造共建、共治共享的社会治理格局。完善基础民主制度，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式，“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”。中国的城市社区治理建设已有20多年的社会实践，有效化解了改革中的一些社会矛盾、纠纷，对人民群众的基本物质需求、精神需求发挥了不可替代的作用。目前，全国各级地方政府需高度重视社会管理创新，积极发挥城市社区建设在社会主义事业进程中的重要作用。随着城市社区自治改革的深化，社区居民作为社区自治的参与者与受益者的成分将会越来越重。

二、本文研究视角、方法及创新

（一）研究视角

本文主要的研究目标是在社区治理模式下，通过比较国内一些地区在解决安置区身份认同及社区融合度低的普遍性问题，结合笔者曾参与的社区实务探索，就专业服务如何引导政府、社区及居民共同参与解决安置区的各种问题的过程，并在此基础上，总结归纳政府、社区、社工、居民四个层面在拆迁安置区形成过程中的主要工作。

（二）研究方法

本文需要用到的研究方法是文献研究法、实地研究法、案例分析研究法，研究广州大学城拆迁安置区如何促进居民身份认同与社区融合。笔者通过文献研究，查阅相关大量文献，一定程度上了解参与式治理的概念与实际作用，研究拆迁安置区存在的问题及问题形成的背后原因；同时通过笔者曾参与的安置区实践探索，研究总结出安置区身份认同与社区融合的经验。同时，通过实地研究的方式，运用社会工作的个案工作、小组访谈以及社区工作等方式掌握了非常有价值的第一手资料，与政府工作人员、居委工作人员、社区居民、社区内社会组织等不同组织和个人进行不同程度的沟通，了解不同层次的人对于安置区身份认同与社区融合的看法和建议。

（三）创新意图

安置区作为社区中比较特殊的存在，所呈现的问题一般会比正常形式的社区更为复杂与严重，若能在笔者的实践基础上，总结提炼一条安置区身份认同与社区融合的服务路径，将为其他安置区的问题处理上提供有价值的参考。

三、相关概念与基本理论阐述

（一）相关概念

1、拆迁安置是在政府部门批准的建设用地上进行房地产开发需要办理的土地征用、建筑物拆除、居民动迁和劳动力安置等项工作。

2、拆迁安置区是把受拆迁项目影响的人群统一安置在一定的区域，这个区域包含一定数量的人口、一定范围的地域、一定规模的设施、一定特征的文化、一定类型的组织，聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。

3、社区动员（Community mobilization）是一种将人类和非人类共同的资源带到一起进行发展活动，以实现可持续发展的尝试。其职能是在当地政府的行政执行力以及社会公共理论无法产生有效作用时，以社区领袖为社工主导社区工作，调配社区资源，甚至重购居民与政府的联系。

4、公众参与指普通民众为主体参与，推动社会决策和活动实施等。从狭义上讲，公众参与即公民在代议制政治中参与投票选举活动，即由公众参与选出代议制机构及人员的过程，这是现代民主政治的一项重要指标，也是现代社会公民的一项重要责任。从广义上讲，公众参与除了公民的政治参与外，还必须包括所有关心公共利益、公共事务管理的人的参与，要有推动决策过程的行动。

（二）基本理论阐述

1、地区发展模式：针对安置区居民参与社区事务的责任不足、内部缺乏互动与沟通、民主决策能力不足、归属感低、居民意识薄弱等情况，地区发展模式主要推动社区居民参与、提高居民社会意识、善用社区资源解决社区问题、培养相互关怀和社区照顾。体现在：一是深入社区，掌握需求；二是搭建平台，促进交流；三是团结邻里，改善关系；四是推动参与，提升意识；五是广泛宣传，谆谆善诱；六是专业服务，发展资源。

2、治理理论：治理是指在一定范围内运营权威维护秩序，满足公众需求，目的是为最大限度增进公共利益，既“善治”，也是我国在政治和行政岗、社会建设中所追求的目标。治理理论于20世纪80年代末、90年代初产生，是十分复杂的思想体系，它最核心问题是权力多社工化，从而产生的诉求包括了主体的多元化、过程互动化、机构网络化、方式协调化等。治理理论认为，政府并不是完全垄断一切合法权力，其他组织、机构和单位可以参与经济和社会的调节，维护社会秩序。该理论是于20世纪90年代兴起，源自于城市环境的问题，在全球化进程中，政府因为传统管理方式的失灵下，被引入政府管理领域，后来逐渐被中央政府应用。该理论认为，政府职能从“划船”转变为“掌舵”，其他社会部门更多参与公共事业管理上来。因此，在社会参与式治理模式下，加强协调治理，化解社区中公共事件的利益冲突，具有重大意义。

3、赋权理论：赋权理论也称为增权理论（即增强权能理论）是根植于社会工作传统，成长于20世纪60年代的社会维护观点、市民权利和妇女运动，加上草根组织运动孕育形成的一种具有实务工作取向的观点。赋权理论的实践视角是与社会工作助人自助的核心价值理念最为契合的。赋权是指赋予或充实个人或群体的权力，挖掘与激发案主潜能的一种过程、介入方式和实践活动。包括个体赋权、人家关系赋权和社会参与层次的赋权。个人赋权是指个人能够控制自身的生活能力以及所处环境的融合与影响能力；人际赋权一方面可以增加一定的社会资源或社会资本，另一方面可以提升自己的能力，争取公平的社会环境；社会参与层面的赋权目标是对社会决策的影响，表达自己的利益诉求，参与社会资源的分配，争取到与和谐社会和进步文化相匹配的社会公正和公平待遇。赋权的结果就是希望公民具有积极参与的个人态度和内在意识，并能够整合整体资源和力量来实现目标。赋权理论不仅帮助已有权利者增强获取权利、资源表达自身利益的能力，而且引导无权者或者被剥夺权利者获得更多机会和渠道去获得权利和资源。增权的社会工作强调其助人自助的价值和过程，重视群体的伙伴关系以及人与环境的互动关系，重视受助个人或群体的能力培养和积极主动意识，满足服务对象的需求，唤醒其在社会系统中的存在意识，发掘自身及系统资源，整合社会资源网络支持系统。

四、公众参与安置区身份认同与社区融合之路

（一）安置区背景与公众参与的契机

2003年，广州兴建大学城，把原居住于小谷围岛的六个村，合计1.4万名居民统一安置于谷围新邨。居民入住后，因拆迁补偿条件未能及时落实、社区软硬件设施不完善、原居民关系被打破而新关系未建立等原因，导致居民上访频繁、积怨重、互动少、认同感低、社区意识薄弱等问题，引起广州市政府、番禺区政府的高度重视与关注。2012年，籍广州市全面铺开家庭综合服务中心建设之机，选址谷围新邨，社会工作开始介入安置区工作。

就安置区的特点而言：

从地域上看，谷围新邨处于兴业大道旁，位置偏僻，交通不便（只有两路公交车），周边亦少生活娱乐设施及繁华地带；

从居民构成看，谷围新邨由6条行政村居民组成，分散居住，由于岛屿隔离，居民思想较为传统、生活单一，收入水平不高；

从生活服务设施看，谷围新邨为新建社区，区内设施设备不太健全，缺乏健身、娱乐等设施，医疗药物不足等，居民对社区环境、医院开放时间、外出公交等方面需求尤为明显；

从社区组织看，谷围新邨内尚无统一的社区组织，由6个居民委员会及综合办共同管理社区事务，存在权责不明，职能重叠等问题。而且谷围新邨尚未有物业管理公司及社区党组织等基层社会管理组织，教育、卫生、医疗等便民服务亦难以满足居民的需求；

从社区文化看，由于谷围新邨内居民由各个村落居民组成，相互之间互动少、归属感弱、文化娱乐活动少，未形成统一的文化；

与其他社区所不同的地方有：一是农民只是住进了房子（上楼），但居民意识淡薄。二是社区管理费用均由政府支付，居民只管“享受”，不需负责任，进一步弱化了居民参与社区建设，肩负社区责任的意识。三是居民搬迁时自愿与非自愿的问题。

（二）安置区呈现的问题

安置区面临着各种各样棘手的问题，但拨开云雾、反驳归真，可以看到问题的核心是：新社区建设及居民搬迁后生活过渡的问题。新社区的成立，由于未经历人与环境的互动，在软、硬件的磨合上稍显不足，而居民自身的知识水平与能力难以快速适应环境上的重大改变，进而形成情景危机。梳理问题的表象，可以看到居民所面对的问题有三：一是居民搬迁只是暂时的“上楼”，自身尚未具备足够的能力应对搬迁后的各种困境，居民意识淡薄；二是原六个村的居民分散居住，原有的村落文化被打破，而新社区的共同文化尚未建立，缺乏社区归属感与认同感；三是居民拆迁前政府所给予的承诺未兑现，且部分居民感觉搬迁后生活质量有所下降，故频繁上访。详情可看下图——问题树：

（三）公众参与的目标

（1）协助居民顺利完成搬迁及搬迁过后的生活过渡。居民的搬离需实现物质与精神上的搬迁，他们对原居住地浓厚的情怀与搬迁后面对陌生的环境与邻居形成强烈的对比需要长时间的适应与调整。而专业社会工作可通过绘制社区地图、掌握社区资源、增加邻里互动等缩短进程。

（2）推动社区居民参与社区建设、提高居民社会参与，培育社区归属感和认同感。专业社工服务坚持：

模式，在社区搭建居民沟通平台、互助平台、娱乐平台、技能提升平台、亲子教育平台、志愿服务平台等，实现“我搭台，你唱戏”的目的。

（3）活跃社区文化，培养社区生活共同体和独特的文化。整合原村的文化资源，保留及发挥，并尽可能在此基础上形成新的文化，实现属于谷围新邨的“共庆日”。

（四）介入策略及行动

居民情况摸底

建立谷围新邨3000户的家庭数据库

社工在2014年9月实现对谷围新邨住户全建档的工作，并对数据进行整理分析，形成《谷围新邨人口分布图》、《谷围新邨资源图》。在此过程，居民的负面情绪得到初步的宣泄。

带领居民熟悉社区环境

绘制社区地图

2013年9月完成谷围新邨社区地图的绘制，并派发到每户家庭。

建立社区路标

2014年社区创建幸福社区期间，在各路口加装指示标识。

社工于2013年8月完成居民沟通平台（现实/网络）、互助平台、支持平台、能力提升平台、亲子互助平台、志愿服务平台的搭建。至今，平台机制完善，运行规范，每天约为居民提供700人次的服务，不断提升居民的能力与其居民意识，引导其参与社区建设，注入社区新希望与期待。

畅所欲言，共建幸福社区

社区建设大家谈

截止2016年，共召开4次由村委、社区领袖、居民、社工等人员参加的社区建设座谈会，对社区共性问题（环境卫生、违建拆除、硬件增加）进行探讨，先后形成《谷围新邨居民环境整治问题的调研报告》《关于谷围新村居民反映问题的调查报告》《关于谷围新邨双桂园加建篮球场的民意调查报告》等，提升居民参与社区事务的能力，培养及增强其社区归属感。

邻里一家亲座谈会

分别于2014年、2015年前后召开谷围新邨昌华园七街邻里一家亲座谈会、谷围新邨商业街4梯邻里一家亲座谈会、谷围新邨瑞丰园5街邻里一家亲座谈会。分别对每条街/梯居民所关心的绿化占道、消防通道阻塞、停车位紧缺、树枝脱离伤人等问题达成共识，形成《xx街/梯邻里守望公约》。

加强社区社会组织建设

社区组织培育

3年间，谷围新邨社区社会组织由三年前只有1个私伙局增加到目前的5支。分别为：幸福新邨，和睦邻里互助队；新造镇力之美健身操队；新造镇热力瑜伽队；新造镇星光熠熠长者志愿队；新造镇乐善志愿服务队。发挥社区社会组织的“联动”与“带头”作用，带动居民参与社区建设。

完善430课堂，减轻社区家庭照顾及教育负担

形成《430课堂特色项目计划书》，每年为谷围新邨不少于200户的家庭作业辅导，并在一般性托管的基础上，突破建立“一对一”课业辅导及第二课堂。2014年度服务2786人次；2015年度服务3340人次；2016年度上半年服务1756人次。极大缓解了社区家庭子女托管及辅导的压力，感受社区的良性转变。

社区文化建设

新造文化讲座

保留原传统：分批组织原居民进行定期的聚会，与村委协同开展如敬老饭、龙船饭等传统习惯。

接受新思想：把同属新造的广绣、珠绣、篆刻文化进行宣讲及推崇，开展如“走进广绣、精彩无限”宣传新造镇广绣特色文化活动、新造名人讲堂——醉墨文化宣讲活动等。截止2016年5月，共开展6次文化讲座，服务超过720人次。

社区文娱活动开展

根据社区的需求，家综建立K歌之夜、家庭影院、桌游天地、粤唱越有味等恒常10个，满足居民日常交友、娱乐的需要。再辅以家庭综合服务中心的专项服务，极大满足社区居民参与社区事务的需要。就恒常服务而言，每年服务达12800人次以上，感受社区在不断完善及进步的过程。

谷围新邨“共庆日”

向居民征询意见，采取公投形式，确定谷围新邨“共庆日”。

上访等特殊情况处理

拆迁补偿政策宣传活动

2013年8月，广州市人社局、律师，番禺区麦洁萍区长、规划局等主要部门、领导对谷围新邨拆迁补偿款后续跟进事项召开说明会，并形成相关文件。镇街亦于家庭综合服务中心召开多次拆迁补偿款后续跟进说明会。家庭综合服务中心前后共出动社工566人次，协助说明会的开展及向居民派发、解读政策。

特殊个案辅导与跟进

对上访频繁、长期处于不满情绪的居民或患精神疾病的特殊居民进行长期的跟进，疏导其负面不满情绪及注入新的生活希望。

（五）安置区身份认同与社区融合成效

社会工作介入安置区身份认同与社区融合，明显加速了社区居民对生活的过渡及社区发展的进程，对社区、身份的认同度有极大的提升。经过3年的努力，可以明显从以下几方面感受到社区的变化：

1、谷围新邨居民的生活焦点由“对现状的不满、对拆迁补偿的不满”向“关注社区发展、关注下一代成长、在现有条件的基础上过好现在”转变。需要看到，居民不断上访、投诉、对抗等行为背后的原因是缺乏关注与希望。当政府、社工开始介入，并让居民看到、感受到社区良性变化时，居民的生活焦点亦随之发生改变，并对未来充满信心与期待。该良性的转变，得益于以下三点：社工在一年多的摸底过程中，不断了解及倾听居民的心声，与之建立的信任关系；邀请居民参与家庭综合服务中心提供的居民服务，感受参与专业服务后的提升与改变，积极应对生活；社工在专业服务过程中不断传递、注入正向、积极思想。

2、居民参与社区事务的途径增多，参与社区事务呈主动化、常规化。一是在参与社区事务的渠道上。与三年前相比，在官方渠道（政府部门、村居委）、自发性外增加了家庭综合服务中心及通过家庭服务社工链接到的平台，如广州市义工联、番禺区义工联、广州市青少年宫等；二是在参与服务的动机上。三年前更多依靠礼品、人情维系相互之间的服务关系；现在，居民更多希望从家综获得问题的解决、自我成长及获得情感支持与归属；三是在参与的方式与频次上。三年前，居民更多为被动参与社区事务，参与的规律也是飘忽不定；而今，居民则更为主动寻求社工服务及定期参与社会事务。

3、居民对拆迁补偿未能及时落实的态度由“抱怨、不满”向“抱怨、不满、期待”转变。拆迁初期政府所给出的承诺，特别是不在政策范围内的“其他优待”难以落实，是居民与政府存在矛盾的地方。一方面，居民由于生活质量的下降，希望补偿能继续改善生活而政府未能及时落实产生的不信任；另一方面，政府的连续换届，后来者难以掌握当时事情的缘由，很多资料难以考察。而社工的介入，让居民的负面情绪得以发泄、疏通，进而深入了解居民所期待的解决方式，形成《社情民意调查报告》汇报给政府，予以解决。同时，社工搭建居民参与社区事务的平台，鼓励居民着手解决社区所面临的问题。目前，居民虽然仍向社工倾诉自己抱怨与不满外，却增加了对生活的期待，对社区良性发展的期待。

4、社区更具活力与韧性，居民社区事务的参与率更高。三年来，社区志愿者由16人发展到154人，年度志愿服务时数达到1200小时以上（三年前的十倍），居民参与社区事务的责任感明显提升。在社区社会组织方面，三年前仅有原村保留的私伙局，而目前，已经建立的社区社会组织有“幸福新邨，和睦邻里互助队”等五支，极大提升了居民的社区娱乐于社区参与度。

五、公众参与下的安置区身份认同与社区融合经验分享

在梳理安置区的形成过程，归纳、总结四个层面、二十七项工作，希望为相类似情况的社区提供参考。

（一）政府层面：积极解决、正面回应

一是制定可行、符合市场的拆迁补偿政策；二是召开政策宣讲会，向居民解读相关政策；三是拆迁过程尽量采取怀柔、人性化的拆迁手法；四是确保拆迁补偿政策的落实；五是开展新建社区发展和规划宣传，注入新希望；六是组织部门开展新生活、理财能力的培训，引导居民建立恰当的理财观念，防止居民一夜暴富后膨胀和盲目投资；七是加强社区工作人才队伍建设，确保首批人员保质保量；八是确保新建社区的住房质量和社区硬件配套齐全；九是居民生活服务相关的办事处、机构设立尽可能齐全。

（二）社区层面：完善组织，着重落实

社区层面介于政府与居民之间，在做好上传下达的同时，也应及时落实相关惠民政策和居民意见的收集、反馈。一是对拆迁户的的入住信息进行登记和分类；二是加强社区的环境与卫生建设，提供宜居宜住的环境；三是做好搬迁后的后续服务和投诉处理工作；四是承担社区管理和社区发展的规划和推进；五是建立完善的社区管理制度和服务制度，选举街长、楼长及居民代表；

（三）社工层面：专业服务、善“疏”会“引”

一是搬迁前，收集民意，为政策制定提供参考意见；二是组织及发动住户参加宣讲会；三是对政府拆迁补偿政策进行宣讲和解析（只限于政策本身的解析，不干预居民选择）；四是拆迁过程社工可连接资源为困难户提供帮助，协助搬迁；五是搬迁后，搭建政府与居民的沟通平台，把居民意见以报告形式反映；六是绘制社区地图，协助居民熟悉新环境，协助融入；七是开展居民新社区适应计划；八是提供专业服务，完善社区服务，活跃社区文化；九是积极引导社区舆论往正面、积极方向发展；十是开展理财计划及再就业培训计划，促进居民再就业。

（四）居民层面：坚守“核”心，重在参与

核心是指：居民个人价值与社区组织。在拆迁过程中，居民为切实利益相关者，调动其积极参与及协调不容忽视。一是积极参与政策讨论，发表个人意见及见解；二是在既得利益保障的前提下，配合政府完成搬迁工作；三是积极参与社区建设和服务，主动融入新环境。

安置区的形成可分为拆迁前、拆迁中与拆迁后三个阶段，四个层面、二十七项工作贯穿其中，密不可风。拆迁前、拆迁中、拆迁后的工作可划分如下：

 

六、参考文献

【1】冯婧、龙德才.拆迁安置小区规划的问题及解决途径——以宁波市北仑区为例；城市瞭望2006年第4期

【2】郑重.社会管理创新取向下的城市社区建设研究--以深圳市罗湖区文化社区为个案 .华中师范大学 . 2014年

【3】秦瑞英.《城市社区演变与治理》；经济科学出版社2012年版

【4】俞可平.《治理与善治》，中国社会科学文献出版社2000年版

【5】舒昕.参与式治理：基于纽约市基于纽约市布鲁克林区的案例研究.华中师范大学2014年

【6】刘树云.城市社区参与式治理模式的有效实施与发展研究-以山东省威海市为例.山东大学.2012年

【7】王颖.《社会转型期的城市社区建设》，中国建筑工业出版社2009年版

【8】周蔚，陈临风 《社区动员与参与式治理--从上海宝山A社区的案例思考》.上海应用技术大学

【9】周晨虹.参与式治理与代议制民主之问的张力与平衡-欧洲地方民主改革实践借鉴.教学与研究. 2015年